近年來，中央財政安排生態(tài)環(huán)境資金逐年增加，2024年中央生態(tài)環(huán)境資金規(guī)模達(dá)到691億元，較上一年度增長2.98%。
目前，全國重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域水污染防治工作已全面展開，涉及的項目均在穩(wěn)步推進(jìn)中。
青海蘆花灣水生態(tài)公園水質(zhì)改善明顯。
水污染防治資金項目管理取得的成效 水環(huán)境得到有效改善 水污染防治資金是打好污染防治攻堅戰(zhàn)的首要資金保障。2016年以來，中央財政資金下達(dá)資金規(guī)模逐年上升，累計下達(dá)水污染防治資金1674億元，在中央專項資金的引領(lǐng)下，圍繞《水污染防治行動計劃》重要目標(biāo)，污染防治攻堅戰(zhàn)成效顯著，水環(huán)境得到有效改善。
以地表水為例，2023年，全國地表水水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類的斷面比例為89.4%，較2016年上升21.6個百分點(diǎn)，超出“十四五”目標(biāo)4.4個百分點(diǎn)。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大流域及西北諸河、西南諸河和浙閩片河流水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ—Ⅲ類）斷面比例為91.7%，同比上升1.5個百分點(diǎn)。
水污染防治資金績效顯著 一是社會經(jīng)濟(jì)效益成績明顯。水污染防治資金的逐年增加，推動了地方和社會資本共同參與水污染防治工作。從經(jīng)濟(jì)效益看，水污染綜合治理項目通過系統(tǒng)性管理和有力的治理措施，減少了治理成本，提升了水資源利用效率；推動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。從社會效益看，水污染治理項目改善了飲用水質(zhì)量，公眾的生活質(zhì)量和幸福感不斷提升；優(yōu)化了生態(tài)環(huán)境，自然環(huán)境的服務(wù)功能明顯增強(qiáng)；水污染綜合治理項目的實施及宣傳教育活動，提高了公眾環(huán)保意識和參與度。
二是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中改善。2023年，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，生態(tài)環(huán)境部協(xié)同地方積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，加大推進(jìn)美麗中國建設(shè)力度，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)穩(wěn)中改善。如重點(diǎn)流域水質(zhì)改善明顯，長江干流國控斷面連續(xù)4年達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)，黃河干流國控斷面連續(xù)兩年達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)，母親河正逐步恢復(fù)生機(jī)活力。
三是生態(tài)環(huán)境可持續(xù)影響深入發(fā)展。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分，是協(xié)調(diào)地區(qū)間利益關(guān)系的重要制度。截至2023年底，安徽、浙江、江蘇等21個省份簽署20份跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，陜西、湖南、貴州、內(nèi)蒙古、黑龍江5?。▍^(qū)）針對轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)河流開展了流域生態(tài)補(bǔ)償，累計分別安排引導(dǎo)資金80億元和40億元。以新安江流域為例，安徽、浙江兩個省份通過資金補(bǔ)償、對口協(xié)作等方式建立多元化補(bǔ)償關(guān)系。設(shè)立新安江綠色發(fā)展基金，首期規(guī)模20億元，支持生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
四是人民群眾對生態(tài)環(huán)境的滿意度不斷提升。生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，采取適宜策略和方法，高標(biāo)準(zhǔn)打好污染防治攻堅戰(zhàn)，有針對性地解決生態(tài)環(huán)境問題，水環(huán)境的“含金量”顯著提升。人民群眾對生態(tài)環(huán)境的滿意度從2017年的不足80%提升到2023年的91%以上。
水污染防治資金管理中存在的主要問題 資金績效管理中的定位和作用認(rèn)識不足 水污染防治資金，是通過預(yù)算由政府安排下達(dá)的資金，專門用于支持水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。近年來，仍有地方存在申報項目數(shù)量不均衡、申報質(zhì)量參差不齊、對重點(diǎn)支持方向理解不到位、申報主體不適合等問題。
一方面，對編制水污染防治資金項目積極性較高，以多爭取一點(diǎn)水污染防治資金而做預(yù)算為目的，沒有根據(jù)實際情況編制預(yù)算，在治污中只著重過程管理，資金用在水污染方面的總體成效不理想。另一方面，對水污染防治資金績效管理中的定位和作用認(rèn)識不足，管理水平良莠不齊，對政策規(guī)定和要求理解不夠深入透徹，存在申報意愿不強(qiáng)烈的現(xiàn)象。有的地方項目謀劃及通過率不足，項目入庫率不高。如陜西省相關(guān)地市生態(tài)環(huán)境部門儲備庫項目數(shù)量、體量均未達(dá)到全省平均水平，需要進(jìn)一步強(qiáng)化項目儲備。
資金預(yù)算編制缺少科學(xué)性和合理性 預(yù)算是做好水污染防治資金管理的基礎(chǔ)，主要是通過事前的預(yù)測，對全年的水污染防治進(jìn)行規(guī)劃，并以此發(fā)揮控制作用。在水污染防治項目編制時，有些生態(tài)環(huán)境部門前期準(zhǔn)備工作不充分，往往是憑主觀按上年的水平確定來年的治污資金，工作隨意性大。對于水污染防治專項資金如何按實際進(jìn)行編制，缺乏操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)和根據(jù)。
因此，水污染防治所需資金的預(yù)算編制數(shù)據(jù)，不能精準(zhǔn)反映全年水污染防治對資金的需求，從而導(dǎo)致水污染防治資金要么有一定結(jié)余，造成資金閑置，未充分發(fā)揮效益，如某地人民政府有3383.43萬元中央水污染防治資金結(jié)存超過1年，其中2497.67萬元結(jié)存超過兩年；要么水污染防治資金不足，影響水污染治理效果，預(yù)算執(zhí)行可操作性不強(qiáng)。
資金管理缺乏有效監(jiān)控 一是管理意識淡薄，重申報輕管理，水污染防治資金到位后，監(jiān)督管理制度不健全，影響了治污工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是對水污染防治資金的使用缺乏必要的監(jiān)督和嚴(yán)格審查，水污染防治資金的收支流程不規(guī)范，存在隨意列支、違規(guī)占有或作他用的現(xiàn)象。三是財會人員與項目管理脫節(jié)，對具體業(yè)務(wù)不理解，缺乏專業(yè)知識，難以根據(jù)水污染防治進(jìn)度合理安排資金，致使財務(wù)監(jiān)督流于形式，水污染防治資金使用效益不明顯。
部分項目推進(jìn)有待加快 水污染防治資金主要用于水污染治理、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、地下水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工程項目，在開工前需開展用地審批、防洪審批等手續(xù)，審批涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、自然資源等多個部門。部分地方對前期準(zhǔn)備工作認(rèn)識不足，資金下達(dá)后才開展前期工作，致使項目推進(jìn)緩慢，未能按計劃落地，已實施的項目推進(jìn)遲緩，已建成運(yùn)行的項目竣工驗收遲延。如湖北省黃石市山南污水處理廠在資金下達(dá)后實施階段發(fā)現(xiàn)，原用地規(guī)劃紅線中58畝屬于大冶湖防洪用地，若占用該地塊將會嚴(yán)重影響防洪功能，導(dǎo)致項目推進(jìn)緩慢。
部分項目在管理中存在薄弱環(huán)節(jié) 部分項目形成后資金使用未及時統(tǒng)籌，一些地方政府財力比較困難，出現(xiàn)中央資金支持與環(huán)境質(zhì)量改善無關(guān)，如某取水點(diǎn)整治工程，該項目建設(shè)內(nèi)容主要是將邛海飲用水取水點(diǎn)通過管網(wǎng)向東延伸280米，并對原取水泵房進(jìn)行改造，目的是擴(kuò)大邛海水廠取水能力，解決枯水期城市整體供水能力下降的問題。治理設(shè)施建設(shè)、監(jiān)管等相互脫節(jié)的狀況不同程度存在，地方財政部門在項目管理過程中的角色被削弱，存在部分水污染防治資金管理不規(guī)范的現(xiàn)象，項目完成后績效評價不深入，缺乏項目運(yùn)轉(zhuǎn)效能、運(yùn)轉(zhuǎn)效益及投入產(chǎn)出比的綜合評價。
資金支持方向與地方亟待解決的環(huán)境問題存在差距 部分省份水環(huán)境壓力大來源于城鎮(zhèn)及農(nóng)村生活污水收集處理能力不足、農(nóng)村面源污染防治困難等，水生態(tài)壓力來源于對水生態(tài)本底調(diào)查與摸底情況不深入，無法針對性開展進(jìn)一步修復(fù)措施，這些與當(dāng)前中央水污染防治專項資金在重點(diǎn)流域水污染防治方面以生態(tài)修復(fù)為主導(dǎo)的支持方向有較大差距。
加強(qiáng)水污染防治資金管理的建議 編制技術(shù)指南和投資標(biāo)準(zhǔn)，提高地方項目謀劃水平 對于地方項目謀劃水平不高、通過率欠缺的問題，一是要結(jié)合對地方生態(tài)環(huán)保督察中找出的突出問題和原因，編制水污染防治資金重點(diǎn)支持清單，指導(dǎo)地方政府找準(zhǔn)項目謀劃方向。二是要研究并下發(fā)不同類型項目編制技術(shù)指南、投資估算標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)管理辦法，指導(dǎo)地方有關(guān)部門開展集中式飲用水水源地保護(hù)、水污染治理、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、地下水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等項目方案的編制。通過自上而下與自下而上的篩選、完善、深化項目，不斷提升項目謀劃的質(zhì)量，提高項目編制的可行性和可操作性。
同時，上級生態(tài)環(huán)境部門要加強(qiáng)對項目投資的審核把關(guān)，嚴(yán)格項目審核要求，對未提交土地審批、防洪評價等前期手續(xù)的項目不得入庫，促使地方做實做細(xì)項目前期工作，將可能存在的問題消滅在萌芽狀態(tài)，從而提高儲備項目質(zhì)量，通盤謀劃好資金的分配。
根據(jù)地方污染實際，擴(kuò)充資金支持范圍 結(jié)合水污染防治資金重點(diǎn)支持清單，針對地方因經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后造成污水收集及處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的問題，探索地方出資為主、水污染防治資金支持為輔的支持模式，鼓勵引導(dǎo)地方開展相關(guān)項目的實施，切實改善區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量。
目前，水生態(tài)考核工作正在有序開展。地方政府普遍反映水生態(tài)監(jiān)測現(xiàn)狀能力不足，人員與監(jiān)測設(shè)備缺乏，需盡快制定水生態(tài)監(jiān)測發(fā)展規(guī)劃與能力建設(shè)方案，建立以“水生態(tài)系統(tǒng)健康”指標(biāo)為核心，以“水生境保護(hù)”“水環(huán)境保護(hù)”“水資源保障”等三方面指標(biāo)為支撐的監(jiān)測指標(biāo)體系，完善水生態(tài)長效監(jiān)測及評估機(jī)制。水污染防治資金可將地方水生態(tài)現(xiàn)狀摸底調(diào)查、水生態(tài)監(jiān)測能力提升、水生態(tài)監(jiān)測人才隊伍建設(shè)納入支持范圍。
強(qiáng)化預(yù)算管理，提升項目管理水平 第一，要加強(qiáng)預(yù)算管理工作，不斷深化水污染防治資金預(yù)算管理意識，保證相關(guān)管理措施既健全又能有效地執(zhí)行。目前，生態(tài)緩沖帶、人工濕地、河湖水生態(tài)修復(fù)等類型項目在各個地方實施。要建立和完善預(yù)算執(zhí)行報告和跟蹤機(jī)制，提高信息公開透明度并及時公示資金分配使用情況。要建立和完善評估制度及監(jiān)督機(jī)制，將項目實施成效評估納入項目管理中。資金執(zhí)行結(jié)束后，對項目的實施成效是否實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、運(yùn)行是否正常等進(jìn)行評估和監(jiān)督檢查。
第二，要提升項目管理水平。認(rèn)真開展項目前期調(diào)研，科學(xué)編制項目實施計劃，合理編制預(yù)算。項目執(zhí)行期間，積極做好細(xì)化項目預(yù)算編制，如當(dāng)年項目建設(shè)情況、分配資金等。建設(shè)單位應(yīng)確保項目建設(shè)過程及進(jìn)度的正常，及時對項目進(jìn)行績效自評，配合上級部門監(jiān)督及問責(zé)追責(zé)工作，使專項資金的使用效益實現(xiàn)最優(yōu)化。
建立項目執(zhí)行監(jiān)管及成果會商機(jī)制 目前，部分地方財政不足，對有效提供配套資金有一定困難，水污染防治資金存在無法啟動或挪作他用的風(fēng)險。可建立水污染防治資金調(diào)度及成果會商機(jī)制，給各流域生態(tài)環(huán)境部門開放水污染防治資金項目庫的系統(tǒng)行使權(quán)限，有利于把握項目申報全流程信息。有關(guān)生態(tài)環(huán)境部門可結(jié)合對水生態(tài)環(huán)境的掌控、對重點(diǎn)項目資金的使用、項目實施及項目績效等進(jìn)行評估督導(dǎo)。
加強(qiáng)基層管理人員培訓(xùn) 當(dāng)前，基層管理人員管理水平欠缺，對政策規(guī)定和要求的理解不透徹。不敢管、不會管和不愿管等現(xiàn)象時有發(fā)生，加強(qiáng)基層管理人員水污染防治的業(yè)務(wù)培訓(xùn)勢在必行。一是在項目申報階段，學(xué)習(xí)水污染防治資金支持方向、項目可研編制深度，把握項目申報的成功率。二是在項目的實施階段，學(xué)習(xí)并熟知水污染防治工程不同階段的推進(jìn)程序、資金管理要求和績效評價方式等。三是加強(qiáng)預(yù)算績效管理的學(xué)習(xí)，將績效理念及方法深度融入水污染防治資金的編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，學(xué)習(xí)和掌握績效目標(biāo)管理、評估機(jī)制、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價和成果應(yīng)用等內(nèi)容。
建立項目實施層面的協(xié)同審批機(jī)制 地方政府應(yīng)積極探索建立環(huán)保類項目協(xié)同審批機(jī)制，推進(jìn)項目前期聯(lián)合策劃、設(shè)計階段聯(lián)合審查、開工事項聯(lián)合辦理的工作模式。特別需加強(qiáng)項目入庫后，設(shè)計階段的協(xié)同審查和開工事項的協(xié)同辦理，組織相關(guān)審批部門對項目開工前事項的聯(lián)合審批，優(yōu)化審批流程，助力項目建設(shè)，加快實施和推動水污染防治資金的聚力增效。
（作者單位：長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局上海生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究中心）
來源：環(huán)境經(jīng)濟(jì)雜志
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