導讀：科學的機制設計是海綿城市建設順利進行的重要內容和關鍵環(huán)節(jié)。本文探討了由組織保障、制度保障、技術保障、資金保障和公眾參與五部分組成的海綿城市建設機制保障體系及其核心內容，以期為全國各城市開展海綿城市建設提供參考與借鑒。
近年來，隨著我國海綿城市建設地大力推進，其呈現(xiàn)出的復雜性和系統(tǒng)性使業(yè)界逐漸認識到海綿城市建設不是一蹴而就的，亟需營造一個良好的保障環(huán)境，使海綿城市建設能夠可持續(xù)性、常態(tài)化地健康發(fā)展。但是，相應的配套機制保障措施常常被忽視，甚至成為海綿城市建設推進過程中的一大短板，面臨著如何有效組織管理海綿城市建設；如何全面完善海綿城市建設相關制度；如何充分體現(xiàn)技術支撐作用；如何保障資金來源的可持續(xù)性和如何提高公眾參與意識，切實維護公眾利益等方面問題。因此，為充分發(fā)揮機制保障對海綿城市建設全過程的協(xié)同支撐作用，需構建由組織保障、制度保障、技術保障、資金保障和公眾參與等部分組成的機制保障體系。本文重點闡述這幾部分的主要作用、內在聯(lián)系和核心內容。
1海綿城市建設機制保障體系構建
從發(fā)展程度上看，我國海綿城市建設仍處于初期發(fā)展階段，如何使其科學地步入常態(tài)化管理至關重要。機制保障是有序、安全、系統(tǒng)、可持續(xù)推進海綿城市建設的一種重要方式和有效途徑。根據試點城市建設經驗和按照功能特點的不同，機制保障體系主要包括組織保障、制度保障、技術保障、資金保障和公眾參與等保障措施。每種保障措施都有其主要作用，相互之間存在著一定的內在聯(lián)系（見圖1）。
為有效保障海綿城市建設順利進行，應明確各種保障措施的功能特點和主要作用，進而將其有機結合和綜合應用。組織保障是根本，是海綿城市建設的“首腦”，起到全面統(tǒng)籌協(xié)調的作用。制度保障是核心，具有行政手段的規(guī)范性和強制性，通過不同建設環(huán)節(jié)和內容相關制度的約束管理，使海綿城市建設有章可循，扎實地向前推進。技術保障是工具，通過合理采用科學技術方法，使海綿城市建設項目更加經濟、高效地落地實施。資金保障是條件，是海綿城市建設各方面工作能夠獲得可持續(xù)性資金穩(wěn)定投入的重要保障。公眾參與是基礎，通過宣傳教育，提高公眾參與意識，使海綿城市建設全民化、普適化發(fā)展，并起到民主監(jiān)督的作用。
海綿城市建設機制保障體系中的各種保障措施并不完全獨立，而是相互聯(lián)系的。根據每種保障措施作用的不同，機制保障體系呈現(xiàn)出一定的層次性，分別為包含組織保障、制度保障的主體層和包含技術保障、資金保障、公眾參與的基礎層，前者是后者的主要根據，后者是前者的重要支撐。同時，主體層具有直接性和高效性的特點，組織保障和制度保障可直接高效地作用于海綿城市建設各個方面；基礎層具有間接性和漸進性的特點，技術保障、資金保障和公眾參與直接控制管理海綿城市建設的作用有限，其作用的發(fā)揮需要長時間的積累，相對滯后。
2各機制保障措施中的核心內容
2.1建立科學合理的組織管理模式
海綿城市建設是一項跨部門、跨專業(yè)、多類型項目統(tǒng)籌建設管理的系統(tǒng)工程。如何高效協(xié)調各部門、各專業(yè)和各項建設工作，建立科學合理的組織管理模式成為各地政府開展海綿城市建設的首要問題。目前，國家級或省級海綿城市建設試點城市均成立了以城市主要領導為組長的海綿城市建設工作領導小組，并下設辦公室（以下簡稱“海綿辦”），這成為開展海綿城市建設的基本組織保障，其內設機構的優(yōu)化完善和整體技術咨詢服務的引進為城市提供了重要參考。
?。?）優(yōu)化完善海綿辦內設機構。首先，各試點城市海綿辦均設置在當地政府某職能部門，如濟南市、白城市、莊河市的海綿辦分別隸屬于市政公用事業(yè)局、住建局和規(guī)劃建設局。但是，這種方式設立的海綿辦存在無法與其他部門有效溝通或其他部門重視程度不夠的問題。對此，各試點城市不斷優(yōu)化完善內設機構，其中濟南市具有較強代表性：按照統(tǒng)籌不同類型項目和各個建設環(huán)節(jié)的原則，建立了橫向推進以項目部為主體，縱向突破以辦公室職能組為重點的矩陣式組織管理架構（見圖2），有效地將各級各部門融為一體和落實各自職責內容。值得指出的是，由于各城市政府職能部門構成、管理模式與能力的不同，海綿辦未必是海綿城市建設必要或最佳的組織管理機構或模式，城市可充分發(fā)揮制度保障的約束管理作用，使各部門不斷優(yōu)化資源配置和強化海綿城市建設相關職責內容，進而實現(xiàn)高效協(xié)同配合。
?。?）引進整體技術咨詢服務。海綿城市建設理論知識涉及面廣，專業(yè)技能要求高，各個建設環(huán)節(jié)也不能有所紕漏，而且由于各城市降雨、土壤、地形地貌以及經濟社會發(fā)展條件存在較大差異，面臨的突出問題和建設需求也不盡相同，同時試點城市又面臨建設周期短和最終考核達標的難題，導致各城市開展海綿城市建設時存在諸多困難和挑戰(zhàn)。對此，引進整體技術咨詢服務成為政府開展海綿城市建設常用的也是最為有效的一種組織管理模式。以池州市和莊河市為例，專業(yè)技術咨詢團隊提供了全過程全方位的咨詢服務，包括頂層系統(tǒng)方案設計、技術文件編制、設計審查與咨詢、施工過程指導、監(jiān)測效果評估等工作。值得指出的是，城市尺度的不同在一定程度上影響了技術咨詢團隊作用發(fā)揮的好壞，如一些中小城市本底條件差、財政資金不足、技術力量薄弱、管理水平落后，造成技術咨詢團隊需投入額外大量的精力協(xié)助政府其他工作。
2.2建立基于建設程序的全過程制度
海綿城市建設涵蓋規(guī)劃、設計、施工、評估、維護多個環(huán)節(jié)，如何保障各個環(huán)節(jié)都有章可循至關重要。遵循基本的項目建設程序及其相應的海綿城市建設要求是有效實施海綿城市建設項目的重要保障。國辦發(fā)75號文也明確提出在規(guī)劃許可發(fā)放、施工圖審查、施工許可發(fā)放和工程竣工驗收等環(huán)節(jié)中的海綿城市建設相關要求。因此，為進一步完善海綿城市建設全過程制度，針對項目建設程序的各個階段提出以下要求與建議：
?。?）在策劃決策階段，海綿城市建設要求應作為城市規(guī)劃許可和項目建設的前置條件，特別是雨水年徑流總量控制目標要求。具體而言，在項目建議書和可行性研究報告中應包含海綿城市建設專項內容，否則發(fā)改部門不予立項審查、規(guī)劃部門不予發(fā)放選址意見書和建設用地規(guī)劃許可證，尤其在可研報告中應強調頂層系統(tǒng)方案的制定和對海綿城市建設目標、技術、效益、風險和投資的分析論證。
?。?）在勘察設計階段，設計方案的實效性至關重要。首先，設計人員應注重現(xiàn)場踏勘、居民走訪，準確把握現(xiàn)場實際問題和需求，提高方案的可行性，如新建項目應以目標為導向，以生態(tài)優(yōu)先為原則，充分挖掘并保護原有生態(tài)基底，優(yōu)先采用綠色基礎設施；改造項目應以問題為導向，充分考察現(xiàn)場管線情況、改造空間、豎向條件和居民訴求等，“灰?綠”基礎設施有機結合，綠色雨水設施應遵循“最大限度可行”的原則，優(yōu)先選擇而不是追求某一指標的高低。其次，應嚴格把控審圖環(huán)節(jié)，在審查內容和程序上對設計方實行雙重約束，如設計方要按時保質的執(zhí)行審查意見，否則采取警告、扣錢甚至取消資格的懲罰措施。
（3）在施工與生產準備階段，在保證海綿設施施工規(guī)范化、標準化的基礎上，應重點把握以下內容：①方案設計人員應全程參與配合，避免設計方與施工方脫節(jié)；②并根據現(xiàn)場施工條件，及時判斷技術方案的合理性和技術設施的適用性，進行設計變更；③同時，注重防滲、促滲、抗凍融等重要材料的使用；④景觀效果的提升等內容。
（4）在竣工驗收階段，建設單位應定期組織對關鍵施工節(jié)點的階段性預驗收工作，把握施工進度與質量，并及時提出整改意見，最終與施工單位、設計單位、監(jiān)理單位、質量監(jiān)督部門聯(lián)合進行海綿城市建設專項驗收。
?。?）在考核評價階段，應建立完善的考核體系，明確考核方法和評價標準，對海綿設施的運行效果和控制效果進行詳細評價。此外，還應制定對運營維護單位的監(jiān)管制度，定期開展相關培訓，并搭建公眾監(jiān)督服務平臺，提高公眾參與意識。
2.3進一步完善技術體系及其應用原則
我國海綿城市建設技術保障體系缺乏多元化發(fā)展，尤其在信息化管理、技術研究與開發(fā)、市場產業(yè)化方面嚴重滯后。相對而言，僅技術標準規(guī)范方面發(fā)展較快，如住建部在2015年10月召開了海綿城市建設相關標準規(guī)范制修訂工作啟動部署座談會，旨在從技術頂層上有力支撐海綿城市建設。但這也從側面反映出我國技術標準規(guī)范方面的不足，尤其與美國相比，我國海綿城市建設相關技術標準規(guī)范從數量、種類、結構層次、互補關系和框架體系上均存在較大差距。因此，需構建多元化的海綿城市建設技術保障體系（見圖3）。
?。?）在技術標準規(guī)范方面，除構建包含規(guī)劃、設計、技術、評價等不同類別全面系統(tǒng)的技術標準規(guī)范體系外，由于我國地域遼闊，城市降雨特征、地形地貌、土壤地質等條件差異較大，應因地制宜地制定地方標準規(guī)范。
（2）在信息化管理方面，通過網絡信息化數據管理技術使海綿城市建設更加智慧化、精細化和高效化，如建立基于土地利用情況、土壤特性、道路信息、管網普查等數據的海綿城市建設數據庫和搭建監(jiān)測網絡平臺、應急預警平臺與運營管控平臺。
?。?）在技術研究與開發(fā)方面，需重點加強我國城市雨洪模型技術研究，拓展水質模型功能和提高軟件通用度。
（4）在市場產業(yè)化方面，應構建涵蓋規(guī)劃、設計、施工、監(jiān)理、運營和投資各個環(huán)節(jié)的海綿城市建設行業(yè)體系，注重行業(yè)平臺建設，不斷優(yōu)化產業(yè)結構和促進產業(yè)鏈條孵化。
同時，面對問題復雜的工程項目和龐大的技術體系，如何進行科學合理的規(guī)劃設計是海綿城市建設過程中的重點和難點，需重點把握以下技術應用原則：
（1）技術適應性。各城市在進行規(guī)劃設計前，應先開展場地技術適應性專題研究，綜合分析土地利用性質、降雨規(guī)律、地形地貌、徑流雨水水質特征、排水防澇標準和經濟社會條件等關鍵因素對技術適應性的影響程度，進而劃分技術適應性優(yōu)先等級，為后期技術設施的合理選擇提供重要依據。
?。?）技術創(chuàng)新性。鼓勵適合不同區(qū)域特點、場地條件或解決不同關鍵問題的技術產品研發(fā)或專利申請，同時也鼓勵開展針對不同技術設施的設計參數、材料選型、填料配比等基礎性研究工作，提高技術適應性和實用性。
（3）技術科學性。技術科學性主要體現(xiàn)在技術設施或產品的選擇以及系統(tǒng)技術路線的針對性上。一些規(guī)劃設計人員常常以市場上相關產品為設計出發(fā)點，被產品“綁架”，或盲目地采用新技術、新產品，并未因地制宜地考慮。因此，應以問題和目標為導向，靈活應用各類單項設施及其組合，優(yōu)化設計，并以排水分區(qū)為基礎，合理銜接紅線內外城市用地和協(xié)同場地內外控制設施，實現(xiàn)區(qū)域整體達標。
?。?）技術經濟性。技術經濟性的前提是滿足設計目標要求和最大程度技術可行。美國能源獨立與安全法案（EISA）第438條提出在最大程度技術可行（METF）的原則下，維持或恢復場地水文狀態(tài)，而最大程度技術可行可理解為以實現(xiàn)目標要求為前提，在技術適應性綜合分析后對技術設施的科學性選擇。同時，應進行從前期規(guī)劃設計、施工建設到后期運營維護各階段全生命周期的經濟效益綜合評價。
2.4全面系統(tǒng)地完善PPP投融資模式
我國海綿城市建設所需龐大資金的來源主要是中央專項撥款補助與地方財政支出、銀行貸款和采用PPP投融資模式引進社會資本，其中引進社會資本成為目前國家大力推行的最主要的資本來源。但是，將PPP模式應用到海綿城市建設中仍存在風險、成本和收益等方面的問題，必須從項目系統(tǒng)打包、社會資本方合理選擇、創(chuàng)新收益模式、績效考核體系建立等環(huán)節(jié)進行全過程的系統(tǒng)把控和合理約束：
?。?）項目系統(tǒng)打包。首先，項目打包的首要原則是以流域或匯水分區(qū)為基礎進行劃分。一方面，便于社會資本方區(qū)域內關鍵問題的系統(tǒng)梳理和進行“源頭+中途+末端”的系統(tǒng)方案設計，也便于政府方進行區(qū)域整體效果評估，并以此作為支付社會資本方回報的依據；另一方面，區(qū)域內涵蓋不同類型項目，包括小區(qū)、道路、公園、管網、水系等新建與改建項目和經營性與非經營性項目，便于項目組合，提高展示度和整體效益。其次，應有效控制項目投資成本。若項目包總投資過大，地方政府無法保證項目回報的穩(wěn)定性，如作為縣級市，莊河市本身地方財政支付能力不足，加之試點區(qū)范圍在中心城區(qū)3條主河下游，項目打包時需重點考慮流域內黑臭水體治理，存在政府投資過大的風險。此外，也應避免項目投資的不公平性，如盲目對綠地率高、改造空間大的地塊設置較高的徑流控制目標，造成工程量和資金投入過大，這也是對開發(fā)商或業(yè)主的社會不公平性。
?。?）社會資本方合理選擇。政府選擇合作伙伴時需在招標采購前開展市場調研，與多個社會資本方進行洽談，說明項目基本情況和建設需求，同時聽取各社會資本方的實力介紹和關注要點，進一步完善招標評分標準和招標采購方案；而在采購時，建議優(yōu)選競爭性磋商的方式，可明確雙方需求和提高報價合理性，實現(xiàn)利益共贏。值得指出的是，海綿城市建設PPP項目具有較強的復雜性、系統(tǒng)性和專業(yè)性，政府需聘請專業(yè)的商業(yè)咨詢團隊和技術咨詢團隊進行PPP項目的全程把關，包括招標采購社會資本方環(huán)節(jié)。
（3）創(chuàng)新收益模式。收益保障是社會資本方積極開展政企合作的核心關注點之一，然而海綿城市建設項目多屬于非經營性項目，不具備使用者付費條件，主要以政府購買服務或可行性缺口補貼作為社會資本方的收益來源，但考慮到地方政府財政支付能力有限和需獲得長久的可持續(xù)資金保障，應積極創(chuàng)新收益模式，如：①挖掘生態(tài)公園（門票）、生態(tài)停車場（停車費）等使用者付費項目；②非經營性項目與經營性項目結合的捆綁模式；③政府出讓能帶動周邊地塊增值項目的周邊區(qū)域部分開發(fā)權的資源補償模式；④以雨水年徑流總量控制率或SS總量去除率為收費計算依據，征收未能達到控制目標而將雨水的排放轉移到其他地塊的場地外海綿設施的建設費用；⑤識別具有較強外部經濟性的海綿城市建設項目，并使其產生的生態(tài)效益貨幣化等。
?。?）建立績效考核體系。引進社會資本方后，政府授予其特許經營權，自身也由項目的提供者變?yōu)轫椖康膮⑴c者和監(jiān)督者，而建立合理的績效考核體系可有效監(jiān)督社會資本方項目完成質量和運營維護質量，并以此支付費用，同時也為社會資本方避免了政府無能力“購買服務”時的風險。績效考核體系的合理建立需注意以下內容：①以對系統(tǒng)問題和建設需求的準確把握為前提；②依據此前提，合理制定與建設內容相對應的建設目標，避免脫節(jié)，進而確定建設階段與運營維護階段的考核標準與考核方式，并衡量和控制每一階段的過程和結果；③明晰績效考核潛在的風險及其規(guī)避方法，包括階段性時間拖延、移交時未達標和政府最終無能力付費等。
2.5強調公眾參與海綿城市建設各個環(huán)節(jié)
我國公眾參與海綿城市建設的意識與發(fā)達國家相比存在較大差距。究其原因，一方面，各城市開展海綿城市建設時，忽略了公眾參與的重要性，沒有有效識別利益相關者及其利害關注點；另一方面，沒有制定對不同層次人群、不同部門和不同專業(yè)的利益相關者海綿城市建設意識提高的有效途徑和機制。發(fā)達國家非常注重公眾參與環(huán)節(jié)，具有較強借鑒意義。以美國為例，在法規(guī)層面，《清潔水法》中明確提出：行政機構或各州根據《清潔水法》制定的規(guī)章、標準、排放限值、計劃、規(guī)劃，在其制定、修訂以及執(zhí)行過程中，應該規(guī)定、鼓勵并協(xié)助公眾參與；在具體實施層面，根據對具體項目實施的影響程度將公眾分為項目團隊、專業(yè)人員、利益相關者、其他相關團體組織和一般公眾，明確各自關注點和利益點，進而采取不同的公眾教育與意識提高的方法，為項目的順利開展和科學決策提供重要支持。同時，為使公眾能夠參與到項目中的每一環(huán)節(jié)，美國制定了詳細的公眾意識提高計劃，涉及公眾參與到項目每一階段時的目標要求、活動內容、時間流程、成本費用和責任義務等。因此，我國應使公眾參與到海綿城市建設中的各個環(huán)節(jié)，如規(guī)劃管控階段，強化公眾在兩證一書發(fā)放環(huán)節(jié)時發(fā)表意見的權利；設計階段，設計人員及時與業(yè)主溝通，加強設計方案的可行性，且業(yè)主具有對設計方案的否決權；運營維護階段，公眾可行使監(jiān)督權利，同時也應積極主動地參與到設施維護管理上。此外，美國成立相應的雨水咨詢委員會，使不同類別參與人員對分歧議題達成一致意見，如紐約環(huán)保署成立了水基礎設施指導委員會，定期召集政府機構人員、社區(qū)代表、環(huán)保組織和其他利益相關者討論關鍵實施計劃。
3結語
海綿城市建設機制保障體系的構建是我國海綿城市建設的基礎支撐和強力保障，其完善與否很大程度上決定著海綿城市建設的效果與質量。因此，需構建組織保障、制度保障、技術保障、資金保障和公眾參與等部分組成的海綿城市建設機制保障體系，充分發(fā)揮各自作用，協(xié)同管理，包括組織保障全盤把握協(xié)調，制度保障步步為營式的推進，技術保障全面催化項目落地，資金保障持續(xù)活力的穩(wěn)定注入和全民公眾參與的支持配合。然而，與發(fā)達國家相比，我國海綿城市建設機制保障措施方面仍有較大差距。因此，各城市應注重非工程措施的探索實踐，使其與工程措施齊頭并進，進而協(xié)同快速地推進海綿城市建設。
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