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城市內(nèi)澇調查:排水系統(tǒng)欠賬太多 年均百余城內(nèi)澇
發(fā)布日期:2019/7/2 13:55:00

   編者按

 
  城市排水問題的重要性不言而喻。一部城市發(fā)展史,必然伴隨一部城市地下排水系統(tǒng)發(fā)展史。但在我國城市化發(fā)展過程中,城市排水系統(tǒng)的規(guī)劃、建設跟不上城市規(guī)模的快速擴張。一旦汛期到來,大范圍強降雨天氣導致上百個城市年年內(nèi)澇。內(nèi)澇成為一種新的城市病,且經(jīng)多年治理未能治愈。
 
  年年暴雨、年年城市內(nèi)澇的根源到底在哪里?多年治理城市內(nèi)澇有什么偏差?是否有可資借鑒的治理經(jīng)驗?今天,本報推出一組城市內(nèi)澇相關報道,以回答上述疑問,敬請關注。
 
  隨著城鎮(zhèn)化的快速推進,大量人口涌入城市,城市建設“先地上、后地下”,基礎設施建設嚴重滯后,尤其是排水系統(tǒng)欠賬太多,一旦遭遇暴雨等極端天氣,容易出現(xiàn)城市內(nèi)澇
 
  治理城市內(nèi)澇問題不是在短期之內(nèi)可以解決的,是持久戰(zhàn)而非速決戰(zhàn),也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉的
 
  應該把城市內(nèi)澇的治理責任依法壓實給城市政府,具體怎么治理由城市政府決定,將基本的責任劃分清楚地寫入相關法規(guī)
 
  進入汛期以來,我國大范圍持續(xù)出現(xiàn)強降雨天氣,從南到北多個城市發(fā)生內(nèi)澇。這種情況并非今年獨有。根據(jù)水利部的數(shù)據(jù),2010年至2016年,我國平均每年有超過180座城市進水受淹或發(fā)生內(nèi)澇。
 
  為了解決我國城市內(nèi)澇問題,6年前公布的《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》中提出,“用10年左右的時間,建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。同年頒布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》,為防治城鎮(zhèn)內(nèi)澇災害提供了法規(guī)依據(jù)。
 
  但城市內(nèi)澇問題至今并未得到徹底解決。
 
  接受《法制日報》記者采訪的專家認為,從內(nèi)澇的特點和產(chǎn)生原因來看,治理城市內(nèi)澇問題并非一朝一夕的事情,是持久戰(zhàn)而非速決戰(zhàn),應該依法壓實城市政府對于治理內(nèi)澇的主體責任,由城市政府依法根據(jù)自身特點、財力保障編制排水防澇規(guī)劃并嚴格執(zhí)行,中央政府依法負責督促城市政府落實規(guī)劃。
 
  排水系統(tǒng)欠賬太多
 
  年均百座城市內(nèi)澇
 
  今年入汛以來,從南到北的強降雨天氣,導致我國多個城市出現(xiàn)內(nèi)澇。
 
  6月6日,湖北省荊門市出現(xiàn)大暴雨,導致城區(qū)內(nèi)澇嚴重。
 
  6月10日,受持續(xù)性暴雨影響,福建省三明市的梅列區(qū)、三元區(qū)等兩個區(qū)多處低洼地段被洪水淹沒,全城內(nèi)澇嚴重。
 
  6月14日,黑龍江省哈爾濱市突降大雨,致使全市多個區(qū)、縣發(fā)生嚴重內(nèi)澇災害。
 
  根據(jù)應急管理部近日發(fā)布的消息,截至6月16日10時,僅南方最近此輪暴雨導致的包括城市內(nèi)澇在內(nèi)的災害已造成8省614萬人受災,88人死亡、17人失蹤。
 
  自2010年以來,年年暴雨,城市年年內(nèi)澇。
 
  2011年6月18日,湖北省武漢市遭遇持續(xù)大暴雨,城市道路積水嚴重,交通幾乎癱瘓,如同“澤國”;2013年7月18日,云南省昆明市持續(xù)大到暴雨,包括盤龍江在內(nèi)多條河流暴漲,無法行洪,導致全市多個地方內(nèi)澇;2015年6月2日,江蘇省南京市暴雨如注,雨量最大時1小時相當于全城倒下3.3億噸水,當日南京市內(nèi)澇嚴重,多處道路、隧道積水,水深及人腰。
 
  國家有關部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)則從宏觀上揭示著問題的嚴重性。
 
  住建部資料顯示,2007年至2015年,全國超過360個城市遭遇內(nèi)澇,其中六分之一單次內(nèi)澇淹水時間超過12小時,淹水深度超過半米。
 
  水利部數(shù)據(jù)顯示,2010年至2016年,我國平均每年有超過180座城市進水受淹或發(fā)生內(nèi)澇。
 
  2017年,國務院還確定近年來內(nèi)澇災害嚴重、社會關注度高的60個城市名單,要求這些城市抓緊編制完成城市排水防澇補短板實施方案。
 
  在這份名單中,安徽上榜城市數(shù)量最多,達到14個,包括合肥、蚌埠、淮南等;湖北居次,有10個城市上榜,包括武漢、黃石、荊門等;湖南有9個城市上榜,包括長沙、益陽、常德等。
 
  究其原因,國家減災委專家委員會委員、《水利學報》主編程曉陶在接受記者采訪時說,隨著城鎮(zhèn)化的快速推進,大量人口涌入城市,城市建設“先地上,后地下”,基礎設施建設嚴重滯后,尤其是排水系統(tǒng)欠賬太多,一旦遭遇暴雨等極端天氣,容易出現(xiàn)城市內(nèi)澇。
 
  程曉陶認為,“目前,整個內(nèi)澇防治體系與現(xiàn)代化的城市發(fā)展需求不匹配”,城市缺少現(xiàn)代化內(nèi)澇防治體系,不僅是管網(wǎng)建設不足,包括蓄、滯、分、凈、滲、調與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。
 
  治理內(nèi)澇乃持久戰(zhàn)
 
  政策法規(guī)尚待落實
 
  討論城市內(nèi)澇,有一個事件無法繞過去,那就是2012年發(fā)生在北京的“7·21”特大暴雨。
 
  當年7月21日,北京市遭遇數(shù)十年未遇的強暴雨,多個低洼路段積水,城市內(nèi)澇嚴重,160多萬人受災,其中79人死亡,經(jīng)濟損失上百億元。
 
  在程曉陶看來,“7·21”特大暴雨事件的發(fā)生,成為《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》2013年3月對外發(fā)布的一個背景。
 
  這份經(jīng)國務院同意發(fā)布的通知要求,2014年年底前編制完成城市排水防澇設施建設規(guī)劃;力爭用5年時間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造;用10年左右的時間,建成較為完善的城市排水防澇工程體系。同時要求,健全法規(guī)標準,“規(guī)范城市排水防澇設施的規(guī)劃、建設和運營管理”。
 
  2013年9月6日,《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》發(fā)布,其中著重提到要建設較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。
 
  20多天后,也就是2013年10月2日,國務院公布《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》,以加強對城鎮(zhèn)排水與污水處理的管理,保障城鎮(zhèn)排水與污水處理設施安全運行,防治城鎮(zhèn)水污染和內(nèi)澇災害,保障公民生命、財產(chǎn)安全和公共安全。
 
  城市內(nèi)澇治理走上法治化軌道。
 
  國務院有關部門負責人在介紹《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》出臺緣由時說:“城鎮(zhèn)排澇基礎設施建設滯后,暴雨內(nèi)澇災害頻發(fā)。一些地方對城鎮(zhèn)基礎設施建設缺乏整體規(guī)劃,‘重地上、輕地下’,重應急處置、輕平時預防,建設不配套,標準偏低,硬化地面與透水地面比例失衡,城鎮(zhèn)排澇能力建設滯后于城鎮(zhèn)規(guī)模的快速擴張。”
 
  《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》明確規(guī)定,易發(fā)生內(nèi)澇的城市、鎮(zhèn),還應當編制城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治專項規(guī)劃,并納入本行政區(qū)域的城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃。
 
  一個隨之而來的疑問是,《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》施行至今已經(jīng)5年有余,為何多個城市還是年年內(nèi)澇?
 
  在程曉陶看來,首先要明確的是,治理城市內(nèi)澇問題不是在短期之內(nèi)可以解決的,是持久戰(zhàn),不是速決戰(zhàn),也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉的。
 
  “世界經(jīng)驗表明,人口城鎮(zhèn)化水平要達到70%以上才進入相對平衡狀態(tài)。所以我國未來(城市)內(nèi)澇的壓力還會加大。”程曉陶說。
 
  1998年年末,我國人口城鎮(zhèn)化水平為30%;2018年末,全國常住人口城鎮(zhèn)化水平為59.58%,距離70%人口城鎮(zhèn)化水平還有相當一段距離。
 
  程曉陶認為,年年治理年年內(nèi)澇的另一個原因在于,《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》和《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》沒有得到嚴格執(zhí)行,尤其是一些城市并沒有依法編制城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治專項規(guī)劃并嚴格落實。
 
  中國政法大學應急法研究中心執(zhí)行主任林鴻潮告訴記者,目前,包括《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》和相關規(guī)范性文件在內(nèi),為城市政府治理內(nèi)澇提供了足夠的法律依據(jù),不能說城市政府治理內(nèi)澇的法律制度供給不足,關鍵在于落實不夠。
 
  林鴻潮認為,城市內(nèi)澇嚴重與整個城市的規(guī)劃不合理有很大關系,不論是規(guī)劃理念,還是規(guī)劃基礎設施,都有問題。因此,要徹底解決城市內(nèi)澇需要“傷筋動骨”。
 
  程曉陶還觀察發(fā)現(xiàn),有關部門這幾年的主要精力在推動建設“海綿城市”,這種做法在一定程度上影響了此前的城市內(nèi)澇治理思路。
 
  “海綿城市”是一種新型的城市雨洪管理概念,即讓城市能夠像海綿一樣,在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”。
 
  程曉陶分析說,城市內(nèi)澇治理工作開始以后,有關方面發(fā)現(xiàn)改造排水系統(tǒng)非常難,比如地底下不是只有排水管,還有供水管、供電線路、網(wǎng)絡線路等,地下沒有那么多空間,“海綿城市”建設思路應運而生——通過城市里的雨水調節(jié)池、下沉式綠地等方式,把地表徑流留住,這樣就不用改造地下管線。
 
  但程曉陶認為,這種城市建設的指標并不足以應對持續(xù)強降雨,實踐證明也并不能徹底解決城市內(nèi)澇問題。
 
  壓實城市政府責任
 
  推動完善城市規(guī)劃
 
  那么,怎樣才能走出年年暴雨、年年城市內(nèi)澇的怪圈?
 
  程曉陶認為,治理城市內(nèi)澇,還要回到《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》和《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》上來,把治理城市內(nèi)澇的責任依法壓實到城市政府的頭上。
 
  《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》中提出要落實地方責任。“各地區(qū)要把城市排水防澇工作作為改善民生、保障城市安全的緊迫任務,切實落實城市人民政府的主體責任,加強排水防澇工作行政負責制,將其納入政府工作績效考核體系。”
 
  《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》更是明確了責任追究:縣級以上地方人民政府及其城鎮(zhèn)排水主管部門和其他有關部門,發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的,或者有其他未依照條例履行職責的行為的,直接負責的主管人員和其他責任人員將被處分。
 
  今年入汛前,也就是2019年3月,國務院有關部門還印發(fā)通知,要求強化排水防澇安全責任制度,切實落實城市政府主體責任,做好城市排水防澇工作。
 
  記者搜索公開資料發(fā)現(xiàn),2013年以來,鮮有城市政府負責人或其他直接責任人員因城市內(nèi)澇被問責。
 
  林鴻潮分析說,城市政府治理內(nèi)澇責任不好落實的原因有兩個,一是城市內(nèi)澇有自然災害的因素,所以最終都可以將原因落到自然方面;二是從應急管理方面來說,實踐中的追責往往與造成嚴重后果掛鉤,城市內(nèi)澇一般不會因人為因素造成嚴重后果,一般不涉及問責問題。
 
  林鴻潮還認為,僅通過依法追究責任的方式問責,解決不了城市內(nèi)澇問題。需要巨大的財力投入和詳細的施工規(guī)劃,“短期內(nèi)不能期望通過問責方式作為解決城市內(nèi)澇的主要路徑,也不能每年內(nèi)澇,每年問責一次城市政府行政首長,實際上城市行政首長也解決不了這個問題”。他建議,在立法上,可以適時修改相關法律法規(guī),依法推動城市規(guī)劃的完善,推動解決城市內(nèi)澇問題。
 
  程曉陶同樣認為,壓實城市政府的責任不能以現(xiàn)在這種行政考核、績效考核的方式,而應該把城市內(nèi)澇的治理責任依法壓實給城市政府,具體怎么治理則由城市政府決定,將基本的責任劃分清楚地寫入相關法規(guī)。在相關法規(guī)完善后,中央政府則依法對城市政府執(zhí)行規(guī)劃情況進行監(jiān)督檢查。
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