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專家觀點:借鑒美國經(jīng)驗深化生態(tài)環(huán)保體制改革
發(fā)布日期:2015/4/8 11:45:50

  黨的十八大提出“五位一體”總體布局,把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位;十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,加快生態(tài)文明制度建設(shè);中共中央政治局審議通過的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出“生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo),事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展,是建設(shè)美麗中國的必然要求”,明確了“四個全面”戰(zhàn)略布局下生態(tài)文明建設(shè)的重點任務(wù)、主攻方向。


  中央政治局會議提出,應(yīng)按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,著力破解制約生態(tài)文明建設(shè)的體制機制障礙。不合理的生態(tài)環(huán)保管理體制是全面深化改革、加快生態(tài)文明制度建設(shè)的主要障礙。改革不合理的生態(tài)環(huán)保管理體制,是生態(tài)環(huán)保改革從理念走向?qū)嵺`的重要切入點,是為環(huán)境保護(hù)主管部門安裝鋼牙利齒的重要突破口。


  推進(jìn)我國的生態(tài)環(huán)保管理體制改革,問題諸多,任重道遠(yuǎn)。美國生態(tài)環(huán)保管理體制經(jīng)過多年發(fā)展,最終形成了完善的生態(tài)環(huán)保管理體制,確保了將美國環(huán)境保護(hù)目標(biāo)充分納入國家各項議程,其成功經(jīng)驗值得中國借鑒。


  美國生態(tài)環(huán)保體制改革的特點


  首先,生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革是美國環(huán)境保護(hù)工作的重要任務(wù)。


  一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革成為可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。美國總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會于1996年出臺了名為“可持續(xù)的美國:未來繁榮、機會和健康環(huán)境的共識” 的美國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告。報告認(rèn)為,為了促進(jìn)未來的進(jìn)步與發(fā)展,美國必須就環(huán)境保護(hù)承擔(dān)更多的義務(wù),這就意味著必須對目前的生態(tài)環(huán)境管理體制進(jìn)行改革,建立新的和有效的框架??梢姯h(huán)境管理體制改革是美國可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。


  二是推進(jìn)生態(tài)環(huán)保體制改革,維持高效運轉(zhuǎn),是美國環(huán)保局的重點任務(wù)。美國環(huán)保局新任局長麥肯錫上任后在確定的優(yōu)先領(lǐng)域中新增了有關(guān)環(huán)境管理體制改革的內(nèi)容,以使美國環(huán)保局成為一個高效運轉(zhuǎn)的機構(gòu)??梢?,環(huán)境管理體制改革也是美國環(huán)保局的重點工作。


  三是通過經(jīng)濟(jì)手段輔助生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革。美國總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會認(rèn)為,要更好地解決環(huán)境問題,提高現(xiàn)存管理體制的效率,構(gòu)建基于工作實際情況的非傳統(tǒng)管理體制非常重要。此外,應(yīng)通過稅收與補貼,以及市場刺激手段等因素進(jìn)行改革。為此,經(jīng)濟(jì)手段是改革的輔助因素。


  其次,美國通過合理的生態(tài)環(huán)境管理體制,確保環(huán)境保護(hù)目標(biāo)納入國家議程。


  美國合理的生態(tài)環(huán)境管理體制,最大限度地確保了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)被納入國際政治議程之中。主要體現(xiàn)在以下幾點:


  一是美國環(huán)保局具有較高地位。美國環(huán)保局代表聯(lián)邦政府全面負(fù)責(zé)環(huán)境管理,是各項環(huán)境法案的執(zhí)行機構(gòu),其宗旨是保護(hù)人類健康與環(huán)境。局長由當(dāng)選總統(tǒng)提名,經(jīng)國會批準(zhǔn)生效。盡管美國環(huán)保局局長不是內(nèi)閣成員,但他可以參加內(nèi)閣會議,直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé),擁有比一般獨立部門負(fù)責(zé)人更多的權(quán)力,因此強化了環(huán)境保護(hù)在國家政治議程中的地位。


  二是國家環(huán)境質(zhì)量委員會充分發(fā)揮咨詢和協(xié)調(diào)作用。環(huán)境質(zhì)量委員會是根據(jù)《美國環(huán)境政策法》設(shè)置的,設(shè)在美國總統(tǒng)辦公室下,原則上是總統(tǒng)環(huán)境政策方面的顧問,也是制定環(huán)境政策的主體。國家環(huán)境質(zhì)量委員會的職能主要有兩項:為總統(tǒng)提供環(huán)境方面的咨詢意見(咨詢作用)和協(xié)調(diào)行政機關(guān)的有關(guān)環(huán)境影響評價的活動(協(xié)調(diào)作用)。設(shè)立國家環(huán)境質(zhì)量委員會的目的是使行政部門的首腦(總統(tǒng))掌握關(guān)于國家環(huán)境狀況的準(zhǔn)確而全面的信息,從而使總統(tǒng)能夠就有關(guān)資源與環(huán)境的事項作出正確的決策。


  三是通過實施政策環(huán)境影響評價,將環(huán)境責(zé)任轉(zhuǎn)移到每個政府機構(gòu),確保統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。美國其他政府機構(gòu)在環(huán)境管理中擔(dān)任重要角色,這不僅是因為一些部門負(fù)責(zé)某方面與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的管理責(zé)任,而且各政府部門本身也是環(huán)境管理的對象之一,其工作需要符合國家環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定,充分考慮對環(huán)境的影響。根據(jù)美國《國家環(huán)境政策法》,所有的政府部門在各自管理職權(quán)范圍內(nèi)的決策都要考慮環(huán)境影響,實施環(huán)境影響評價,并盡力理清各部門之間的環(huán)境管理責(zé)任。這一要求從政策源頭上控制了環(huán)境影響,將環(huán)境保護(hù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到每個政府機構(gòu)身上。


  四是柵欄環(huán)境管理模式與環(huán)境保護(hù)中央集權(quán)相結(jié)合。柵欄環(huán)境執(zhí)法模式是指聯(lián)邦層面的美國環(huán)保局、州和地方環(huán)境保護(hù)部門形成柵欄的水平木板,各級環(huán)境保護(hù)部門所參與的各項計劃和政策形成柵欄的尖樁,通過各級環(huán)境保護(hù)部門的共同努力,確保全國環(huán)境保護(hù)工作的順利開展。環(huán)境保護(hù)中央集權(quán)則是指聯(lián)邦層面的美國環(huán)保局在與州、地方環(huán)境保護(hù)部門充分合作的同時,還保留了監(jiān)督權(quán)和約束權(quán)。通過資金控制,最大限度地促使各級環(huán)境保護(hù)部門切實為環(huán)境保護(hù)工作負(fù)責(zé)。經(jīng)過多年的實踐,這種體制基本上可以保證環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)既能保護(hù)公眾健康,又照顧到各方的利益。聯(lián)邦政府與州政府的力量平衡造就了一個強有力的監(jiān)管機制。


  五是創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法模式,將合作執(zhí)法與強制執(zhí)法相結(jié)合。上世紀(jì)70~80年代,美國環(huán)保局將執(zhí)法的重點放在對最嚴(yán)重的違法者的懲罰上,實施強制執(zhí)法并取得了巨大的成功,但隨著社會發(fā)展,也引起了企業(yè)與地方政府的不滿,弊端不斷凸顯。在此背景下,美國創(chuàng)新執(zhí)法模式,提倡環(huán)境領(lǐng)域的合作執(zhí)法。通過執(zhí)法檢查、談判、促進(jìn)守法項目通過、提起法律訴訟等提高了企業(yè)的守法能力,緩和了環(huán)境執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾,還得到了地方政府、企業(yè)和公眾的大力支持,確保環(huán)境執(zhí)法的有效性。


  我國深化生態(tài)環(huán)保體制改革的建議


  我國生態(tài)環(huán)保管理體制的不合理問題,表面上是環(huán)境保護(hù)部門缺乏鐵腕和鋼牙利齒,但究其根本,一是由于法律賦予環(huán)境保護(hù)部門的權(quán)力不清晰,橫向上涉及部門眾多,難以協(xié)調(diào),縱向上權(quán)責(zé)關(guān)系不合理,難以統(tǒng)一,影響監(jiān)管的統(tǒng)一性和高效性;二是新《環(huán)境保護(hù)法》剛剛落地,依法治理環(huán)境在執(zhí)行方面還缺乏相關(guān)經(jīng)驗,導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威性、執(zhí)行力不足。


  根據(jù)中共中央政治局會議精神,深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動是解決當(dāng)前生態(tài)環(huán)保體制改革的基本動力,是切實把生態(tài)文明建設(shè)工作抓緊抓好的關(guān)鍵。這與美國等發(fā)達(dá)國家將生態(tài)環(huán)保體制改革作為重要任務(wù)的經(jīng)驗不謀而合。為此,要做好陳吉寧部長提出的改革深水區(qū)的各項工作,應(yīng)充分借鑒美國經(jīng)驗,結(jié)合我國實際情況,從以下幾方面入手:


  首先,提高環(huán)境保護(hù)綜合決策、科學(xué)決策能力,確保生態(tài)環(huán)保的政策統(tǒng)一。


  一是充分發(fā)揮環(huán)境咨詢協(xié)調(diào)委員會職能,強化專家隊伍,確保綜合決策。我國國家環(huán)境咨詢協(xié)調(diào)委員會,負(fù)責(zé)向政府提供環(huán)保方面科學(xué)性的決策建議,為政府環(huán)保政策的貫徹和環(huán)保規(guī)劃的實現(xiàn)提供支持,類似于美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會的咨詢職能。建議環(huán)境咨詢協(xié)調(diào)委員會通過構(gòu)建多元化、專業(yè)化的專家隊伍,吸納各部門、各級政府、企業(yè)、公眾等的意見和建議,在國家有關(guān)資源與環(huán)境的事項決策時提供重要支持。


  二是通過環(huán)境影響評價引導(dǎo)各部門行為,確??茖W(xué)決策。美國通過實施政策環(huán)境影響評價,將環(huán)境責(zé)任轉(zhuǎn)移到每個政府機構(gòu),確保了各部門的科學(xué)決策。建議借鑒美國經(jīng)驗,在現(xiàn)階段做好、做實項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評,引導(dǎo)社會發(fā)展朝著環(huán)境友好型方向前進(jìn);中遠(yuǎn)期,可以考慮將政策環(huán)境影響評價納入環(huán)評法中,對各部門的政策、活動進(jìn)行政策環(huán)評。


  其次,強化新《環(huán)境保護(hù)法》的執(zhí)行力度,剛?cè)岵?jì),在恰當(dāng)時期將“合作執(zhí)法”融入“強制執(zhí)法”。


  加強環(huán)境執(zhí)法能力,是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要內(nèi)容。“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)境保護(hù)法》實施以來,雖然在全國起到了震懾作用,但是隨著執(zhí)法力度的加大,暴力抗法、阻撓執(zhí)法事件時有發(fā)生。這與美國上世紀(jì)70~80年代的狀況類似。為此,應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗,在強制執(zhí)法不斷推進(jìn)的同時,開始合作執(zhí)法的探索,并尋求恰當(dāng)契機,大力培育環(huán)境守法理念,通過培訓(xùn)、宣傳、守法項目扶持等一系列非強制性措施,增加企業(yè)的環(huán)境守法能力,既可使環(huán)境得到保護(hù),又使企業(yè)獲得發(fā)展機會,促進(jìn)政府、企業(yè)、公眾的利益融合。


  第三,推動橫向生態(tài)環(huán)保職能優(yōu)化整合和事權(quán)劃分,促進(jìn)生態(tài)環(huán)保體制高效運轉(zhuǎn)。


  針對生態(tài)環(huán)保體制橫向上各部門職能交叉重疊現(xiàn)象,建議借鑒美國經(jīng)驗,將提高現(xiàn)存管理體制的效率、使環(huán)境管理部門成為一個高效運轉(zhuǎn)的機構(gòu)作為生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)之一。建議將各職能部門的生態(tài)環(huán)保執(zhí)法權(quán)盡量精簡統(tǒng)一。同時,加強各部門之間的溝通,鼓勵部門之間構(gòu)建合作伙伴關(guān)系,構(gòu)建一個具有類似美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會協(xié)調(diào)功能的機構(gòu),促進(jìn)各部門的協(xié)調(diào),最大限度地降低管理成本,提高管理效率。


  第四,下放行政審批權(quán),保留監(jiān)督和約束權(quán),實現(xiàn)政府服務(wù)職能與監(jiān)督職能的結(jié)合。


  根據(jù)有關(guān)簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的要求,在事權(quán)下放的同時,應(yīng)最大限度地加強監(jiān)管,避免風(fēng)險。應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗,在現(xiàn)有的縱向生態(tài)環(huán)保體制基礎(chǔ)上,下放行政審批權(quán),保留監(jiān)督權(quán)和約束權(quán)。建議做到以下幾點:一是明確政府的服務(wù)職能,國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)幫助地方環(huán)境保護(hù)主管部門對執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn),幫助地方提高執(zhí)法能力。二是以合作為基礎(chǔ),將環(huán)境質(zhì)量與項目資金捆綁,國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門通過調(diào)整配套資金額度,對地方政府的環(huán)境保護(hù)工作形成激勵機制。三是通過立法,明確規(guī)定國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門通過建立健全規(guī)范的行政審批管理制度,監(jiān)督下放的審批權(quán)力有效實施,對地方環(huán)境保護(hù)主管部門行使監(jiān)督權(quán)(而非人事管理權(quán))。


  作者單位:環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心

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