自然保護區(qū)是大自然的一個縮影。自然保護區(qū)在維護自然生態(tài)的動態(tài)平衡，保持物種的多樣性，保護珍稀物種和瀕危物種免遭滅絕，保護特殊有價值的自然人文地理環(huán)境等方面都發(fā)揮著重要作用。自然保護區(qū)的特殊地位和作用日漸為人們所重視。近年來，自然保護區(qū)數(shù)量不斷攀升。今年1月，國務(wù)院下發(fā)通知，又新增了28處國家級自然保護區(qū)。
但是，令人憂慮的是，自然保護區(qū)數(shù)量不斷增加的同時，侵占保護區(qū)土地、破壞保護區(qū)資源的情況屢見不鮮。如根據(jù)環(huán)境保護部華北環(huán)境保護督查中心在今年初對華北地區(qū)一些國家級自然保護區(qū)管護情況的督察，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，四成以上保護區(qū)遭不同程度破壞。甚至出現(xiàn)“保護區(qū)”變成“開發(fā)區(qū)”的現(xiàn)象。
那么自然保護區(qū)為何屢遭破壞？筆者認為，原因有三:
一是一些地方、個別部門片面強調(diào)眼前和本部門的利益。侵占保護區(qū)土地、破壞保護區(qū)資源的情況屢見不鮮，甚至使一些“保護區(qū)”變成了“開發(fā)區(qū)”，對保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。以華北地區(qū)為例，近年來，華北地區(qū)自然保護區(qū)發(fā)展勢頭迅猛，截至2012年1月底，已建立了327個自然保護區(qū)，約占全國總數(shù)的1/8，其中國家級保護區(qū)60個，占國內(nèi)總數(shù)的1/5，面積分別達到1600萬公頃和470萬公頃。但在迅速發(fā)展的同時，自然保護區(qū)的管護并未跟上。在華北環(huán)境保護督查中心今年1月對華北地區(qū)實地督察的34個自然保護區(qū)中，有15個存在違反《自然保護區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī)進行項目開發(fā)的情況，占總數(shù)44.1％。
投入明顯不足，“貧血”狀態(tài)令人憂慮。長期以來，各級政府對自然保護區(qū)投入普遍不足。以國家級自然保護區(qū)為例，直到1998年，財政部才設(shè)立保護區(qū)專項補助資金用于國家級保護區(qū)能力建設(shè)，2001年國家發(fā)改委(原國家計委)批準(zhǔn)實施“全國野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)工程”，保護區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)才開始有專門投入。雖然投入逐年增加，但分攤到眾多保護區(qū)仍是僧多粥少、杯水車薪。一些保護區(qū)依靠兜售自身資源“自養(yǎng)”，造成了保護區(qū)內(nèi)自然資源破壞、生態(tài)環(huán)境退化。
保護區(qū)主管部門“心有余而力不足”。目前涉及自然保護區(qū)的環(huán)境執(zhí)法工作剛起步，由于投入不足、人員配備不到位、業(yè)務(wù)能力不強、上級賦予權(quán)力不充分等原因，很多違法現(xiàn)象短期內(nèi)難以遏制。例如，山西蘆芽山國家級自然保護區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)一處正在建設(shè)中的煤礦，未辦理環(huán)保手續(xù)，山西省環(huán)保廳曾要求其停建整頓，待相關(guān)手續(xù)完善后才能繼續(xù)建設(shè)，但因為缺乏強制手段，山西省環(huán)保廳的要求得不到落實。
為何自然保護區(qū)監(jiān)管存在諸多問題？筆者認為，原因如下:
保護工作缺乏上位法支撐。隨著自然保護區(qū)周邊環(huán)境逐步遭到人類活動的侵蝕，國務(wù)院1994年制訂的《自然保護區(qū)條例》已不適應(yīng)當(dāng)前自然保護區(qū)管護需求，而且《條例》作為行政法規(guī)，其法律級別較低，與自然保護區(qū)的重要地位不相適應(yīng)，實際操作中易造成諸多困難和不便。
發(fā)展的沖動不斷侵蝕自然保護區(qū)。很多國家級自然保護區(qū)占地面積大，有的還擁有礦產(chǎn)資源。不少地方難以克制發(fā)展沖動，在實驗區(qū)甚至緩沖區(qū)內(nèi)建別墅、酒店等營利性設(shè)施。有些國家級自然保護區(qū)在劃區(qū)時將一些已開發(fā)或已建成的工礦區(qū)域劃入了區(qū)內(nèi)，根據(jù)國家要求這些工礦必須停產(chǎn)，但個別地方和企業(yè)私下繼續(xù)生產(chǎn)，一旦被發(fā)現(xiàn)，便以歷史遺留問題為借口進行搪塞。還有些地方在保護區(qū)邊緣進行礦產(chǎn)開發(fā)，礦坑、礦道延伸至保護區(qū)內(nèi)，甚至有的直接在保護區(qū)內(nèi)開礦，對核心區(qū)產(chǎn)生影響。
管理水平嚴(yán)重滯后。國家級自然保護區(qū)的監(jiān)管除了客觀因素制約外，還受到很多主觀因素的影響。一是思想認識水平低。有些地方嘴上說建立自然保護區(qū)意義重大，內(nèi)心卻認為可有可無，體現(xiàn)在工作上就是不重視。二是劃區(qū)缺乏科學(xué)性。設(shè)置國家級自然保護區(qū)時，有些地方認為區(qū)域越大將來補貼會越多，因而隨意將保護區(qū)劃得很大，發(fā)現(xiàn)制約地方發(fā)展時，就要求國家調(diào)整縮小保護區(qū)范圍，既不顧現(xiàn)實需要也損害了國家法規(guī)的嚴(yán)肅性。三是管理思路和機制不健全。部分地方對如何做好國家級自然保護區(qū)監(jiān)管工作既無思路，也無機制，只是被動地應(yīng)付國家和省里的檢查。
體制不順，監(jiān)管不規(guī)范。從華北地區(qū)來看，約80％的國家級自然保護區(qū)由林業(yè)、國土部門主管，其在保護區(qū)的管理方面擁有更大的發(fā)言權(quán)。雖然國家分工確定環(huán)保部門作為綜合管理部門進行協(xié)調(diào)溝通，但實際工作中行使監(jiān)管職權(quán)的難度較大。多頭管理的體制客觀上造成互相推諉、管理效率低下等問題。據(jù)統(tǒng)計，全國尚有43％的自然保護區(qū)沒有建立管理機構(gòu)，29％的自然保護區(qū)沒有配備管理人員。
鑒于此，筆者認為，要提升自然保護區(qū)監(jiān)管水平，就在法律、管理、投入等多方面下功夫。
完善國家立法，在管理上“有法可依”。盡快推動出臺《自然保護區(qū)法》，與其他相關(guān)法律、法規(guī)相結(jié)合，形成一套完整的自然保護區(qū)法律體系，對土地權(quán)屬、資源開發(fā)、管理模式、生態(tài)補償?shù)戎匾獑栴}予以明確，適應(yīng)不斷發(fā)展變化的實際管理需要。同時，通過立法明確各部門的管理范圍及權(quán)限，消除部門職能重疊現(xiàn)象，切實解決多頭管理問題。
強化國家執(zhí)法，對違法行為“露頭就打”。加大利用衛(wèi)星遙感對保護區(qū)的監(jiān)測密度，適時對國家級自然保護區(qū)進行一次地毯式、全覆蓋的核查。對違法行為較多、違規(guī)開發(fā)和破壞較嚴(yán)重的自然保護區(qū)應(yīng)及時向當(dāng)?shù)卣崆邦A(yù)警，提出要求，限期整改，并采取后督察等方式落實監(jiān)督。同時，明確各級地方政府的責(zé)任，對在發(fā)展沖動下侵害國家級自然保護區(qū)的各級地方政府及個人嚴(yán)肅追究責(zé)任。
加強國家投入和指導(dǎo)，夯實監(jiān)管工作的基礎(chǔ)。借鑒農(nóng)村環(huán)境保護“以獎促治”的機制，增加資金投入，研究并建立國家級自然保護區(qū)的生態(tài)補償機制。指導(dǎo)有經(jīng)濟實力的地方把自然保護區(qū)整體規(guī)劃納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中，有計劃、有步驟地協(xié)調(diào)地方發(fā)展沖動和自然保護區(qū)保護之間的矛盾。建立援助合作機制，引導(dǎo)自然保護區(qū)內(nèi)特別是核心區(qū)內(nèi)的居民有序遷出，妥善安置。增加專項資金，加強保護區(qū)監(jiān)管的能力建設(shè)，加大監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。
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